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人民监督员制度实证分析

人民监督员制度实证分析

卢杏冰

【摘要】20198月,最高人民检察院印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》,人民监督员工作迎来新的发展,但是在基层地区适用过程中仍存在很多空间值得研究和进一步明确,本文对人民监督员制度历史沿革、现实意义、及与其他相似制度的比较等方面进行分析,指出基层检察院实行人民监督员中的实践问题,并为人民监督员制度能够更好地基层检察院适用提出了建议。

 

2019年8月,最高人民检察院印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》,人民监督员工作在监督范围、监督方式等方面均有发展和创新,人民监督员工作迎来新发展,但在实践中存在着一定的模糊地带。近日,中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》进一步强调完善人民监督员制度,拓宽群众有序参与和监督司法的渠道。人民监督员制度更需要在今后的工作中进一步予以明确和完善,以求进一步发挥人民监督员制度的外部监督力量, 进一步推进中国民主法治进程。

一、人民监督员制度历史沿革

人民监督员制度的诞生是检察机关主动积极接受外部监督的司法自觉,是实现司法体制改革的重要内容,是广大群众参与司法活动的有效途径,更是枫桥经验在新时代司法领域的有效体现。2002年,党的十六大提出社会主义司法制度必须保障全社会实现公平和正义。中央要求,从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题和制约司法公正的环节入手推进司法体制改革。2003年,最高人民检察院报中央政法委批准,并报告全国人大常委会,启动人民监督员制度试点工作,对检察机关直接受理立案侦查的案件实行人民监督员制度,回应“谁来监督监督者”的质疑。2010年,最高人民检察院出台相关规定,在全国范围内全面实施人民监督员制度。2013年11月,十八届三中全会提出“广泛实行人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。2014年10月,十八届四中全会提出“完善人民监督员制度,重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”。2015年2月,习近平总书记主持召开中央深改组第十次会议,审议通过《深化人民监督员制度改革方案》。2016年,最高人民检察院印发《关于人民监督员家督工作的规定》;会同司法部联合印发《人民监督员选任管理办法》,规定人民监督员的选任和管理由司法行政机关负责。2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议修订通过人民检察院组织法,规定:“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”。人民监督员制度正式成为一项国家法律确定的制度。2019年8月27日,最高人民检察院印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》,对人民监督员的监督方式、监督范围、履职保障等进行了规定,人民监督员制度迎来了新的历史发展。中国共产党成立之初就已经清晰的认识到人民群众的力量,从百年党史中,我们可以感悟党的群众路线,一切为了群众,一切依靠群众是我们党的制胜法宝,人民监督员制度正是群众路线在司法领域具体运用中应运而生,在人民监督员制度的进一步发展中,更是离不开群众路线。

二、人民监督员制度的意义

人民监督员制度是是检察机关自觉接受监督的一种全新探索,厘清人民监督员制度的现实意义,有助于强化对制度的理解,为后续制度的巩固、发展提供指引和完善思路。

(一)进一步完善国家司法建设

2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作体制改革的初步意见》指出:“人民检察院办理职务犯罪案件实行人民监督员制度,可继续进行试点工作。研究相关法律问题,依法规范并不断完善人民监督员制度。”可见人民监督员制度的初步设计就是推进司法体制和工作机制改革的要求,人民监督员监督的范围只限于人民检察院办理的职务犯罪案件。随着检察机关反腐败职能的转隶,对肇起检察机关“自侦案件”的外部监督的人民监督员制度并没有随之消失,而是保留下来,并且得到了进一步的改革和发展。人民监督员制度的进一步完善,监督范围的进一步扩大,监督刚性的进一步提升,履职保障的进一步完备,均是适应了新时代国家司法建设的需要,也进一步丰富了新时代国家司法制度建设的内涵和外延。

(二)提高民众司法活动参与度

新时代民众参与检察工作时中国特色社会主义法治道路的必要要求。习近平新时代中国特色社会主义思想明确,必须坚持以人民为中心。人民监督员制度是检察机关主动接受外部监督的一项制度穿心,正体现了我国司法民主、拓宽人民群众有序参与司法渠道,保障人民群众对检察工作知情权、参与权、表达权、监督权的重要举措。检察工作引入民众的参与,将检察机关的办案过程置于民众的监督之下,其结果不仅是个案的公众性得到大众的认可,同时可以进一步延伸拓展个案成果,形成社会性的积极价值引导,提升检察工作透明度和公信力。同时,人民监督员通过参与检察机关的司法活动,也将进一步提升法律素养,增强对法律的认识。

(三)有效规范检察权运行

人民监督员是人民检察院为回应“谁来监督监督者”的质问而出台的,也是检察院为了应付司法腐败而主动表现出来的一种积极接受外部监督的政治姿态,是由最高人民检察院通过权力强制推行的一项司法改革的重要举措。检察机关作为法律监督机关,运用检察权履行法律监督职能是应有之义。人民监督员制度正式通过选任的人民监督员有序参与检察机关的司法活动,强化对人民检察院检察权运行的监督,促进其提高执法水平和办案质量,并进一步有效加快检察队伍建设,增强检察机关办理案件的权威性。

三、人民监督员制度的原则

1.民主性。人民监督员制度的民主性首先体现在人民监督员的选任,根据《人民监督员选任管理办法》,人民监督员制度队伍应该是一支具备较高政治素质,具有广泛代表性和扎实群众基础的队伍。人民监督员选任公开发布后,接受公民自荐报名,商情有关单位和组织推荐人民报名参加人民监督员选任。司法行政机关应当采取到所在单位、社区实地走访了解、听取群众代表和基层组织意见、组织进行面谈等多种形式,考察确定人民监督员人选,并进行公示,从而确保人民监督员从群众中来,充分代表人民群众的广泛意见。其次,人民监督员制度的民主性体现在监督员的人员组成上,人民监督员人选中具有公务员或者事业单位在摆弄工作人员身份的人员,一般不超过选任名额的50%。最后,人民监督员的民主性体现在联系群众中。人民检察院和司法行政机关应当人民监督员的姓名和联系方式,畅通群众向人民监督员反映情况的渠道。

2.独立性。人民监督员在参与案件公开审查,公开听证活动时,应当独立发表对案件事实、证据的认定和案件处理的意见和建议,也可以完全可以从法律之外的视角对案件办理情况发表意见和建议。尤其在事实认定和逻辑推理方面,人民监督员完全可以从普通公民或者行业领域的角度,发表相应的意见和建议,给出自己的真实评判。

3.公正性。人民监督员应当严格遵守法律和有关纪律规定,按照规定的权限和程序,独立公正地对列入监督范围的案件进行监督,不得妨碍案件的公正处理。同时,参与监督评议的人民监督员应该是由司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选的。若发现存在回避的事由,则要按照回避的有关程序进行处理,从而进一步确保人民监督员履行职能的公正性。

4.保密性。人民监督员依法行使监督权受法律保护,但是也要承担相应的保密义务。最高人民检察院《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第三条规定,人民监督员履行监督职责,应当遵守国家法律、法规和保密规定。人民监督员履行监督职能时,对于案件具体信息,尤其是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私和未成年人犯罪信息的内容,不能予以透漏,对承办人除了依法公开的案件信息之外的其它情况,比如部门讨论之类的内容,也要予以保密。

四、人民监督员制度与其他制度的对比

人民监督员制度作为我国检察制度体系内的一项制度创新,具有鲜明的中国特色,从民众参与司法活动、司法机关自觉接受民众外部监督层面上来说,我国的人民陪审员制度、司法监督员制度和人民调解员制度与人民监督员制度有类似一面,且我国的人民陪审员制度、司法监督员制度和人民调解员制度发展进程及使用应用方面均有不同程度,将人民监督员制度与之相对比,能够为人民监督员制度的发展和适用提供有力的借鉴。

1.与人民陪审员制度对比

人民陪审员制度与人民监督员制度都是司法机关引入人民群众参与司法活动的具体形式。二者在法理基础上是一致的,是审判权和检察权接受人民监督的一项制度设计。二者监督的主体都是司法机构以外的人员。此外在主体的任职资格、开展工作的形式、制度设计的目的等方面也都有相似的地方。但是二者有不少不同之处。首先,在立法层面上,人民陪审员制度在我国的运作已经十分成熟,《人民陪审员法》也已经实施了两年多的时间,相应的配套制度和相关规定也已经十分完善。而人民监督员制度没有一部专门立法,仅仅有刑事诉讼法、检察院组织法等相关法律作支撑。《中华人民共和国刑事诉讼法》第六条规定“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,必须依靠群众,必须以事实为根据,以法律为准绳。… …”2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议修订通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第七条规定“人民检察院实行司法公开,法律另有规定的除外。”第二十七条明确规定,“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”《中华人民共和国检察官法》第十条第六项规定,检察官应当履行的义务之一是“依法接受法律监督和人民群众监督。”可见,人民监督员制度在立法层面上还有很长的道路。其次,二者的职能不同。从现行规定上看,人民陪审员行使的是直接审判权,通过与审判员组成合议庭参与法庭审理、案件合议等方式直接参与案件的审理。而人民监督员行使的是间接监督权,通过参加检察机关的公开听证、公开审查等方式对检察机关的检察办案活动实施监督。再次,履职结果不同。人民陪审员在人民法院履行职责期间,是其所参加的审判庭的组成人员,同审判员有同等的权利。人民陪审员可以对案件如何处理发表意见,其表决意见与合议庭多数意见一致时,还可以形成审判结果。因此,人民陪审员的作用融合在法官的审判权当中,人民陪审员的作用不能独立的表现出来。而人民监督员的监督职能是检察机关办案过程中的一个独立环节,在承办检察官介绍案件情况后,由人民监督员单独对案件进行评议,检察机关人员不参加评议。人民监督员在监督检察权的过程中具有一定的独立性。

2.与司法监督员制度对比

司法监督员是近几年人民法院运行的一套外部监督机制,其工作机制与人民监督员相似,但是由于学界对司法监督员制度研究较少,只有部分法院运行司法监督员制度,故该制度还不是很完善,但是其运行还有很多值得借鉴和反思的地方。如广州市中级人民法院于2018年已经制定内部的《司法监督员工作制度》,其中规定司法监督员的主要职责包括对两级法院工作人员的审判纪律、审判作风和廉政作风进行监督;对改善法院司法环境,维护法院依法独立审判提出建议。又如厦门中级人民法院施行执行监督员机制,监督员有权对法院执行办案活动的合法性和规范性进行监督。可见,司法监督员的监督范围比人民监督员范围要窄,主要是对工作人员的纪律、廉政作风等进行监督,一般不涉及案件的办理。而人民监督员可以对案件的办理发表独立的意见。在监督方式上,司法监督员一般通过参加法院组织的座谈会,视察审判及执法工作,听取工作汇报,旁听庭审或听证会等方式开展监督工作。人民监督员则通过以独立的身份参加检察机关的公开审查、公开听证、巡回检察工作、司法规范化检查活动,讨论检察建议提出及敦促落实工作,对案件质量进行评查等多种方式开展监督工作。可以说,人民监督员制度是一项内涵比较丰富,设计比较完善、范围比较宽广的一项外部监督制度。

3.与人民调解员制度对比

人民调解是中国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式,具有扎根基层、分布广泛、方便快捷等特点,是“枫桥经验”在司法领域主要体现,被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”。2011年1月1日,《人民调解法》正式实施,人民调解正式上升到法律层面,人民调解制度也迎来了长足的发展。人民调解员与人民监督员都是人民群众参与司法工作的一种方式,是中国特色社会主义民主和法治社会的一项重要制度。

五、江门地区人民监督员现状

(一)人民监督员现状。人民监督员由省级和设区的实际司法行政机关负责选任管理,每届任期五年,连续担任人民监督员不超过两届。目前,江门市人民监督员共有55名,其中恩平市地区有4人,其中两人为律师,两人为公务员。从人员组成情况来看,其中,具有公务员或者事业单位编制人员身份的不超过总人数的50%,律师身份的有11人,占总人数的10%,其他公司企业人员有12人,占总人数的21.8%,(学历)。本届人民监督员是江门市第一届人民监督员名单,于2017年公开选任,任期自2017年6月12日至2022年6月11日。

(二)恩平市人民监督员履职情况。近几年来,恩平市人民检察院认真落实高检院关于办案活动接受人民监督员监督的相关规定。特别是近一年多来,在高检院下发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》后,恩平市检察院积极主动联系人民监督员对检察院的各项办案活动进行监督,主要包括邀请人民监督员对不起诉案件听证活动、国家司法救助案件听证活动进行监督,对检察院的工作情况进行监督,对检察院的各项工作的开展提出意见和建议等。

六、存在的问题。

总体来看,恩平地区检察机关邀请人民监督员开展监督覆盖面不广,参与监督方式单一,开展监督次数与邀请人民监督员人数较先进地区有较大差距。从效果来看,因为在恩平工作或者生活的人民监督员只有四名,为了交通便利,恩平检察机关多次邀请对办案活动进行监督的人民监督员均为“老熟人”,所以从监督的效果来看,监督员不同意见相对较少,长期以往,人民监督容易被认为流于形式。部分人民监督员自身水平有限,不敢提不同的意见。部分人民监督员存在老好人心态,怕得罪人故而走过场。另外一方面,邀请人民监督员参与的案件多为简单且没有争议性的国家司法救助案件、不起诉案件,该类型人民监督员提出反对意见的情况比较少,也无法提出其他不同的意见。

七、人民监督员制度完善建议

人民监督员制度是强化检察权运行外部监督制约机制,促进司法公正,提升司法公信力的有力保障,如今,高检院已经出台有关规定,也明确了有关要求,作为基层检察机关,要进一步落实增强办案活动接受监督工作的主动性和自觉性,积极推动高检院工作部署要求落地落实。

(一)提高认识,积极开展接受人民监督员监督工作

一是检察机关积极邀请人民监督员开展监督工作。《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第九条列举了应当要求人民监督员参加的办案活动,第八条及第十七条列举了可以要求人民监督员进行监督的办案活动情形,涵盖了“四大检察”“十大业务”,同时也规定的人民监督员“十种参与方式”,可以说高检院对各级检察院办案活动接受人民监督员监督的规定已经十分详尽了。作为最贴近群众的基层检察机关,应该进一步提高政治站位,进一步认识到人民监督员依法履职对检察机关自身建设的重要性,进而结合本地特色建章立制。检察机关内设机构,特别是办案部门要进一步落实《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》的有关要求,按《规定》应当监督的,必须邀请人民监督员进行监督,按《规定》可以监督的,应积极邀请人民监督员进行监督。同时开展人民监督员工作“清零”行动,力争尽快实现“四大检察”“十大业务”全覆盖、“十种参与监督方式”全覆盖、各部门全覆盖,对能够邀请人民监督员进行监督的办案活动积极邀请人民监督员进行监督,同时,及时对人民监督员的意见建议审查处理,从而切实提升本地区办案活动接受人民监督员监督工作水平。二是人民监督员化被动监督为主动监督。人民监督员作为监督的主体,应该积极主动对检察机关的办案活动进行监督。这并不意味着人民监督员要介入检察机关的办案工作中,而是在开展监督工作的时候,变被动为主动,例如在被邀请参加人民检察院组织的相关案件的公开审查活动时,在检察机关未能主动提前提供相关案件材料,导致影响监督效果的时候,能够主动向检察机关主动反映。如主动要求检察机关建立健全检察工作通报机制,及时向人民监督员通报重大工作部署、司法办案总体情况以及开展检察建议、案件质量评查、巡回检察等工作情况,从而更好地向检察机关发表意见建议。又如在检察院未采纳监督意见的,又未做出解释说明的,应当主动要求检察机关作出解释说明。人民监督员要进一步发挥主观能动性,从而进一步提高人民监督制度的刚性。

(二)规范工作流程,开展工作系统全程留痕

一是运用系统完成人民监督员流程工作。以往人民监督员开展监督工作往往是线下进行的,没有一套规范的流程。而任何活动只有在流程规范,全程留痕的情况下才能更好的发挥其效能。下一阶段,检察机关在邀请人民监督员监督办案活动时,应当根据高检院制发的《人民监督员工作业务流程与文书使用指引》进行受理、办理,并根据不同业务流程分别选用《提请启动人民监督员监督检察办案活动意见表》等15份工作文书。开展办案活动接受人民监督员监督工作应当在统一业务应用系统内执行受理、办理、移送、报批等流转程序。

二是细化监督工作流程。将监督流程细化为“监督前、监督中、监督后”三个环节。监督前,检察机关应当主动提供相关案件材料,介绍监督参考标准。如监督检察官出庭支持公诉前,可以从起诉书质量、庭审规范性、讯问询问能力、举证质证能力、辩论能力和语言表达能力等方面介绍评价内容。监督中,应当充分保障人民监督员听取介绍、发问和发表意见的权利,全面记录监督意见并列入检察案卷。监督后,应当及时办理和答复监督意见,对于监督意见未被采纳的,由人民监督员工作机构会同承办部门共同作出解释说明。

二是健全监督意见办理机制。注重意见征集工作,在检察机关出台重大文件、开展重要改革、部署重点工作前主动听取人民监督员意见,积极发挥人民监督员在服务检察决策、促进长效机制建设方面的作用。规范意见办理工作,建立监督意见办理台账,对人民监督员的监督意见、办理措施、办结反馈等情况登记造册,实现办理过程书面留痕。强化跟踪问效工作,人民监督员工作机构应当及时催办监督意见办理进度,配合业务部门共同做好答复工作,确保人民监督员监督意见件件有着落,事事有回音。

(三)做好人民监督员选任管理和选用衔接工作

2022年是江门市人民监督员换届的时间,总结本届人民监督员制度推进情况、取得成效、特色亮点和存在的困难问题,并做好人民监督员任职评价、和下一届人民监督员选任工作尤为重要。一是完善人民监督员评价机制,检察机关与司法行政机关联合,健全人民监督员考核机制,对本届人民监督员的履职情况进行客观评价,并作为下一届人民监督员选任的依据。同时进一步完善人民监督员日常评价机制和奖励机制,对积极参加监督活动,发挥有效监督作用的人民监督员给予公开表扬奖励,发挥激励作用,增强队伍活力。二是加强对人民监督员的培训。江门市新一届人民监督员大部分是从群众中来的,制定专业的、有针对性的培训可能能够有效提升人民监督员的监督效果,检察机关与司法行政机关应该联合制定相关培训计划,安排检察业务专家授课,提升培训的规范性、时效性。同时邀请有经验的人民监督员分享履职经验和心得体会,答疑解惑,帮助人民监督员加深对监督事项的理解。三是检察机关与司法行政机关加强衔接配合。检察机关应当定期走访司法行政机关,全力配合做好人民监督员换届选任和日常管理工作。积极健全联席会议、信息通报、联合调研等工作机制,及时研究解决改革后人民监督员履职任务、履职标准、履职保障等方面的新情况新问题,进一步形成工作合力。注重加强信息化手段的应用,促进与司法行政机关的信息共享和协同联动,推动人民监督员工作更加规范、便捷。

(四)扩大人民监督员制度影响力

长期以来,江门市人民监督员认真履行职责,对检察机关的发展发挥着作用,对江门市的司法工作贡献着不可获取的力量,下一阶段要注重宣传人民监督员工作,选取人民监督员积极参与检察机关的代表性事例,编写并发布人民监督员监督办案活动的典型事例和监督成绩,总结提炼监督工作要点和重点,并在案例评析中嵌入理念和观点,既展现检察机关全面落实人民监督员制度的务实举措,又体现人民监督员制度对新时代检察工作的促进作用。同时,注重宣传人民监督员履职体会。人民监督员是监督的主体,人民监督员制度实施的效果如何,其最有发言权。应当积极鼓励人民监督员结合监督工作畅谈履职心得,研讨工作方法和工作建议。另外,通过群众的视角、质朴的语言讲述人民监督员工作故事,更容易引起受众的共鸣,有利于增强宣传的亲和力和感染力,增进群众的了解和支持。