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《民法典》环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿的适用问题

《民法典》环境污染和生态破坏责任

惩罚性赔偿的适用问题

 

恩平市人民检察院 梁怡慧

 

【摘要】《民法典》在环境污染和生态破坏责任中规定了惩罚性赔偿,是侵权责任制度和生态环境保护上的重大突破。本文对环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿在适用中可能遇到的几个问题进行了分析,并从适格主体、主观要件、违法性要件、结果要件、赔偿标准五个方面提出了意见。

 

《中华人民共和国民法典》已于今年5月正式颁布,标志着我国依法保护民事权利将进入全新的“民法典时代”。《民法典》纳入了“绿色原则”,并在侵权责任编中规定了环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿,是侵权责任制度和生态环境保护在立法上的一个重大突破。但环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿在司法实践中该如何理解和适用,还有一些需要进一步明确、解释和完善的地方。本文结合《民法典》第一千二百三十二条的文本进行分析,就环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿在适用中可能遇到的几个基本问题进行分析,并提出有关意见。

 

一、环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿的内容和意义

 

  • 惩罚性赔偿

1.惩罚性赔偿概述。惩罚性赔偿又称示范性赔偿或报复性赔偿,指由法庭所作出的赔偿数额超过实际损害数额的赔偿。[]我国首次在立法中采纳惩罚性赔偿制度是在1994年颁布实施的《中华人民共和国消费者权益保护法》。随后,惩罚性赔偿制度在我国法律领域不断扩张,食品安全法、侵权责任法等越来越多的法律规定了惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿兼具补偿、惩罚和遏制的功能,不仅弥补受害人的损害,还制止加害人过错,并对社会一般人起到威慑作用。[]

2.《民法典》中的惩罚性赔偿。《民法典》第一编总则第六章第一百七十九条规定,承担民事责任的方式主要有……法律规定惩罚性赔偿的,依照其规定。这意味着将惩罚性赔偿正式进入了《民法典》,以立法的形式成为了承担民事责任的方式之一。《民法典》第七编侵权责任编规定,对知识产权、产品责任、环境污染和生态环境损害在特定情形下,可以适用惩罚性赔偿,进一步完善了我国的侵权责任制度。其中,知识产权领域惩罚性赔偿也是首次入法。

3.《民法典》中的环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿。环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿规定在《民法典》第七编“侵权责任编”第七章“环境污染和生态破坏责任”第一千二百三十二条:侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。早在《侵权责任法》起草的过程中,就有学者建议将惩罚性赔偿适用于环境损害责任,但当时惩罚性赔偿制度刚引进不久,立法机关态度较为谨慎,且环境领域惩罚性赔偿的需求还不迫切,因此,建议未立法机关被采纳。[]随着社会经济发展,环境侵权行为越来越严重,立法机关根据《民法总则》中确立的“绿色原则”和中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》,将惩罚性赔偿写入了《民法典(草案)》。《民法典(草案)》(第二次审议稿)第一千零八条规定,侵权人故意违反国家规定损害生态环境造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。这是环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿首次出现在公众视野。在正式颁布的《民法典》中,“国家规定”修改为“法律规定”,“损害生态坏境”修改为“污染环境、破坏生态”。

(二)环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿的现实意义

厘清我国环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿的现实意义,有助于强化对制度的理解,为后续的具体适用提供指引和完善思路。

1.对被侵权人的意义。生态环境领域侵权行为对被侵权人造成的损害(尤其对身体健损害的损害)可能是长期性甚至是永久性的,其损失和恢复成本难以用金钱来准确估量,被侵权人还承受着精神损害等无形的损失,这些损害也难以量化计算。因此,采用侵权责任中的补偿原则并不足以对被侵权人进行充分的救济。另外,生态环境侵权行为中,侵权人往往是具有一定规模的企业,被侵权人往往是分散的个人。虽然从法律上看,双方都是平等的民事主体,但实际上由于企业具有较强的专业知识、经济实力、谈判力量,相对于个人具有明显的优势。个人对企业提起诉讼的经济成本、时间成本和精神成本均十分高昂,侵权责任的补偿原则同样无法有效覆盖此部分隐形成本。设置惩罚性赔偿,可以帮被侵权人遭受的损失得到完全的赔偿。

2.对生态环境保护的意义。《民法典》将环境污染和生态破坏责任单独成章,并设置了惩罚性赔偿制度,让侵权人不仅要负担对生态环境破坏的补偿责任,还要进一步加重其的经济负担,将极大地增强对具有较强主观恶意、造成严重不法后果的侵权人的惩处和制裁力度。惩罚性赔偿进一步提高了生态环境领域不法行为的违法成本,让社会一般公众从惩罚性赔偿中得到警示,对社会上潜在的不法行为人起到教育、遏制作用。同时,生态环境领域侵权行为的被侵权人人数众多,诉讼成本高,被侵权人往往存在以闹解决、等政府解决、等别人起诉“搭便车”的心态。引入惩罚性赔偿制度后,有利于提升被侵权人对生态环境领域侵权行为提起诉讼的积极性,有利于发挥私人执法的作用,弥补公法执行的不足,起到通过私法手段加强生态环境保护、维护社会公共利益的重要作用。

3.对侵权责任制度的意义。环境侵权责任在2009年被纳入《侵权责任法》,但当时法条的表述为“环境污染责任”,仅指狭义上的污染生活环境的侵权责任,并不包括破坏生态的侵权责任[]2014年修订的《环境保护法》规定了破坏生态也应当承担侵权责任,但仅以指引性条文规定应当依照《侵权责任法》承担有关侵权责任,未对责任承担的具体内容进行规定。在《民法典》中规定故意违反法律污染环境和破坏生态并造成严重后果的要承担惩罚性赔偿,是对生态环境侵权责任的进一步细化,明确了该领域侵权责任的裁判规则,回应了生态环境侵权形态发展带来的时代需求,进一步健全了我国的侵权责任体系。

 

二、关于环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿适用的几个问题

 

自从立法机关拟将惩罚性赔偿纳入《民法典》侵权责任编环境污染和生态破坏责任以来,在学界引发了不少的讨论,主要集中在“环境”与“生态损害”的界定、归责方式、公法私法性质等方面,不少学者也提出了立法的意见建议。《民法典》正式颁布后,法律条文最终定型,但在理解和适用中还存在一些问题。

  • 适格主体

从条文的表述上看,有权请求惩罚性赔偿的是“被侵权人”。因侵权行为导致民事权益直接受到侵害的具体个人属于“被侵权人”自不待言,依法可以请求惩罚性赔偿。国家作为土地、水流、海域、自然资源、野生动植物资源等生态环境资源的所有权人,当发生生态环境侵权时,国家利益也受到了损害。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》,政府可以通过磋商、诉讼的方式请求生态环境损害赔偿,2020年修订的《固体废物污染环境防治法》规定,造成重大损失的可以由政府提起诉讼,《民法典》第一千二百三十五条也规定了生态损害赔偿。但国家(政府)能否请求惩罚性赔偿还需明确。生态环境侵权损害较其他侵权损害要特殊,具有广泛性、长远性、公众性和潜在性[],除对个体民事权益造成损害外,还会对社会公共利益造成侵害。侵权行为人多是具有强势地位的企业。因此,由社会组织、检察机关依法提起环境民事公益诉讼是很有必要的。根据2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和2018年《最高人民检察院检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》,环境民事公益诉讼的责任承担方式包括了停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。在消费者权益保护公益诉讼中,已有较多通过“等”字将惩罚性赔偿作为责任承担方式的案例[]。在今后的司法实践中,由社会组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼能否适用惩罚性赔偿,也需要进一步明确。

  • 主观要件

法条将“故意”作为主观要件,与知识产权侵权责任惩罚性赔偿的主观要件相同。但与生态环境侵权类似、同样具有公共性、公益性的产品责任适用惩罚性赔偿的主观要件却是“明知”。从认识要素来看,“明知”只要求对行为的违法性、可能产生的损害结果及结果与侵权行为间的因果关系有概括性、一般性的认知,是低程度的;“故意”则要求有更明确的认知,是高程度的。从行为表现上看,“明知”可以表现为不积极的行为甚至消极的不作为,“故意”则有更强的实践和追求行为。从证明要求上看,后者的比前者的证明难度更高。从主观恶性的角度,后者也比前者更强。最高人民法院指导案例23号[]的裁判理由指出,未履行保证食品安全的法定义务可以推定为“明知”。如果以“故意”为主观要件,则不能以未履行法定义务、未尽注意义务来推定具有“故意”,意味着放任和重大过失等过错形态的生态环境侵权行为被排除在惩罚性赔偿的适用范之外。这反映了立法机关从严把握环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿适用的态度,可以预见将对惩罚性赔偿产生较大的限缩作用,可能会影响制度效果。

  • 违法性要件

侵权人必须“违反法律规定”,才能对其适用惩罚性赔偿。该要件与《民法典》同一章中第一千二百三十四条关于生态环境修复责任和第一千二百三十五条关于生态环境损害赔偿责任的适用条件“违反国家规定”不同。“国家规定”包括国家有关的法律、行政法规、部门规章等规定[],也包括地方性法规和地方规范性文件。有的学者认为,甚至还可以包括政策性的规定及基于以上“规定”制定的有关技术标准等。[]“法律规定”的范围明显小于“国家规定”的范围。如何理解和确定条文中的“法律”的范围,是准确适用惩罚性赔偿的前提。根据制定机关的不同,“法律”在学理上可以分为广义的法律和狭义的法律。根据体系解释的方法,这里的“法律”理解为狭义的法律,即全国人大及其常委会制定的法律。这再次反映了立法机关从严把握惩罚性赔偿适用的态度,适用范围也更加受限。

  • 结果要件

适用惩罚性赔偿必须造成“严重后果”,但条文并未对后果的内容和程度作进一步的规定。《民法典》中产品责任惩罚性赔偿“造成他人死亡或者健康严重损害”的结果要件则较为明确,仅适用于对生命权和健康权的损害,不包括财产权等其他民事权益。《消费者权益保护法》及《侵权责任法》中的惩罚性赔偿也仅适用于生命权和健康权。从《民法典》法律条文上看,立法机关为环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿的适用留下了较大的空间,可以根据社会发展产生的法律需求,通过司法解释灵活调整惩罚性赔偿的结果要件,保有较大的弹性空间。根据侵权责任的基本目的和其他惩罚性赔偿的适用规定,“造成严重后果”应当包括对生命权、健康权的严重损害,但其他民事权益损害、乃至生态环境损害是否属于“严重后果”的范围,需要进一步分析研究。

  • 赔偿标准

环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿仅规定了“相应的”惩罚性赔偿,并未提出具体的赔偿标准。这与《侵权责任法》第四十七条关于产品责任的惩罚性赔偿的规定和《民法典》中其他惩罚性规定是一致的。这种立法技术能保持《民法典》的稳定性,也可以让法官保有较大的自由裁量权,能根据案件的实际情况给予侵权人最充分的制裁和惩罚、给予被侵权人最大的权益保障。但模糊的标准将导致在实践中难以具体计算惩罚性赔偿金额,可能会对法官适用惩罚性赔偿制度产生阻碍。因此必须进一步明确赔偿标准的计算方式。在惩罚性赔偿金额确定上,应以损害程度、获利程度还是其他标准作为计算基准,以固定比例、固定数额还是其他形式确定赔偿规则,在自由裁量时,是否需要综合考虑侵权人的主观心态、侵害程度、手段方法、社会影响等,这些方面均有待进一步明确。

 

三、环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿的完善意见

 

环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿的适用还存在一些问题需要运用体系解释、价值分析、实证分析等法学基本方法进行深入分析研究,并在实践中不断完善。

(一)关于适格主体的完善途径

个人、国家(政府)、国家规定的机关、法律规定的组织均应有权请求惩罚性赔偿。从“被侵权人”的角度看,国家是生态环境和自然资源的所有权人,侵权人造成的生态环境损害当然也侵害了国家的权益,此时国家就是“被侵权人”。政府及其部门作为国家的诉讼代表人,可以代表国家请求侵权人承担环境污染和生态破坏责任,2020年修订的《固体废物污染环境防治法》第一百二十二条实际上已经采纳了这一观点[]。国家规定的机关、法律规定的组织是公益诉讼的适格主体,代表不特定的多数社会公众以诉讼的形式维护合法权益,“不特定的多数社会公众”应被认为是“被侵权人”的范畴。惩罚性赔偿作为《民法典》规定的责任承担的方式之一,应当也可以适用于生态损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼。从制度目的上看,如果将国家(政府)及国家规定的机关、法律规定的组织排除在有权请求惩罚性赔偿的适格主体之外,也不利于发挥制度的惩罚、制裁和遏制功能。

(二)关于主观要件的完善途径

“故意”作为惩罚性赔偿的主观要件过于严格,应考虑放宽为“明知”。故意由认识因素和意志因素两部分组成。[]“明知”只需要对侵权行为的违法性及可能造成的后果有所认识,并不要求侵权人有追求或放任违法行为和损害结果发生意志,而“故意”兼具两个因素。从实践的角度看,个人很难造成后果严重的环境污染和生态破坏,能够造成严重后果的多是企业。企业在法律领域和环保领域较于一般人具有更多专业知识和技术力量,应当予以更严格的要求,主观上“明知”其行为具有违法性和可能造成损害后果仍实施侵权行为、造成侵权后果的,实际上已具有较强的主观恶性,可以适用惩罚性赔偿。从证明的角度看,“故意”又分为“直接故意”和“间接故意”。直接故意的证明相对容易判断,但“间接故意”的证明则较为困难。举证倒置规则只适用于侵权行为与损害结果之间的因果关系证明,不适用于主观要件的证明,以“故意”为主观过错形式,过于加重了被侵权人的举证责任,提升了惩罚性赔偿的适用门槛,不利于激励被侵权人对生态环境领域不法行为提起诉讼,不利于发挥惩罚性赔偿弥补公法执行不足的功能。

(三)关于违法性要件的完善途径

应将“法律”作广义的解释,把行政法规、部门规章、地方性法规也纳入其中。全国人大及其常委会制定的生态环境保护领域法律在数量上只占少数,且很多属于一般性、原则性的规定。侵权人是否违反一般性、原则性规定,在认定、适用上存在困难。把条文中的“法律”理解为狭义的法律,把现实中数量上更多、行为指引作用更强的行政法规、部门规章排除在外,在现实中并不具有可操作性,也不符合惩罚性赔偿的制度目的。把“法律”理解为广义的法律,一方面在适用上更加明确,同时也有利于增强惩罚性赔偿的威慑作用,引导、教育侵权人和社会其他公众自觉遵守法律规定,加强生态环境风险防控措施,更好地维护我国生态环境,更好地贯彻《民法典》的“绿色原则”。

(四)关于结果要件的完善途径

“严重后果”的范围应包括人身权和生态坏境损害,不包括财产权损害。在人身权损害方面,人身权受侵害后造成的生活质量和享受的降低等的价值往往难以用金钱来衡量,所造成的精神损害也具有无形性或难以确定的特点[],对严重的人身损害后果适用惩罚性赔偿,可以有效实现对被侵权人的全面补偿。而财产权的损失较容易计算,适用侵权责任的补偿原则就可以有效弥补被侵权人的这一部分损失,无需适用惩罚性赔偿。在生态环境损害方面,由于生态环境具有公共性,污染环境和破坏生态的侵权行为所造成的损害后果几乎不可能只限于特定个体,还会对其他不特定多数公众和国家长远的生态环境利益造成难以准确估量的损害,潜在性和隐蔽性强,也需要通过惩罚性赔偿对一部分损害进行填平。生态环境侵权有时还会出现公共利益受损害但个体利益损害未被发现的情况。如果不把生态损害后果作为结果要件,对这种情形无法进行有效的救济、惩罚、制裁。惩罚性赔偿虽然是民事责任承担方式的一种,但其本身兼具了公法责任的性质[],适用于生态环境损害这一具有典型公共利益属性的领域能更充分地发挥其公法性质责任的作用。

(五)关于赔偿标准的完善途径

在确定惩罚性赔偿时,应以人身损害赔偿和生态环境损害赔偿的数额为计算基准,并设置数额限制,同时考量其他因素。生态环境侵权既有人身损害,也有生态损害,在确定计算基准时,应同时考虑这两种损害和诉讼形式。在个人提起诉讼时,可以以人身损害赔偿数额作为计算基准,在政府提起诉讼或公益诉讼时,可以将生态环境损害赔偿数额作为计算基准。在惩罚性赔偿限额上,固定比例、最高比例和最高金额三种方式较为常见。固定比例和最高金额的计算方式过于僵硬,不适应情况复杂多变的生态环境侵权损害,不能根据不同的情况有针对性地判决适当的惩罚性赔偿金额。可以通过设置最高比例限制的方式,规定惩罚性赔偿的最高倍数范围,让法官具有一定的自由裁量权。同时,要考虑侵权行为人的主观恶性程度、造成后果的严重程度、侵权的手段方式和对社会造成的影响等。还要考虑通过行政处罚和刑事处罚的途径对侵权人已经实施的制裁和惩罚,让侵权人的责罚相当,避免惩罚性赔偿的惩罚作用被滥用。